El régimen franquista fue una dictadura personal, encabezada por Francisco Franco, con el apoyo de una tríada formada por el Ejército, la Iglesia y el Movimiento. El Movimiento, en su origen el partido único FET y de las JONS, fue la reunión de una coalicción reaccionaria o contrarrevolucionaria surgida durante la guerra civil. A lo largo de la dictadura algunas fracciones de esta coalicción reaccionaria, como los monárquicos o los católicos, fueron desagregándose para constituir plataformas y grupos políticos de oposición democrática. La oposición democrática, tanto en el exilio como en el interior de España, deslegitimó permanentemente al franquismo. Además, uno de los pilares de esa tríada que sostenía la dictadura de Franco, la Iglesia, fue distanciándose del régimen a partir de los años sesenta con el Concilio Vaticano II. El disentimiento o disidencia de un sector de la Iglesia fue decisivo para la crisis final del franquismo. Las protestas sociales, especialmente la del movimiento obrero, impidieron, además, cualquier perspectiva de reforma limitada y autoritaria del franquismo que permitiera la supervivencia del régimen después de Franco.
La duración del primer franquismo es una cuestión objeto de debate. Para muchos lo decisivo para esta periodización es el relativo predominio de la Falange de Estado, creada tras la unificación en abril de 1937. Sin duda, hasta 1941 hubo una creciente fascistización del régimen de Franco. A partir del giro de la segunda guerra mundial en favor de los aliados, Franco limitó el poder de FET y de las JONS, neutralizando las disidencias de militares monárquicos o carlistas. En 1945, el grupo nacional-católico, tuvo mayor visibilidad en el gobierno franquista. El ascenso de Martín-Artajo a Asuntos Exteriores, procedente de Acción Católica y la Asociación Nacional de Propagandistas, junto a la promoción de un proyecto político autoritario de "democracia orgánica" que regulaba la participación política a través de la familia, los Ayuntamientos y el Sindicato vertical, fueron una tentativa de reforma institucionalizadora que limitara el poder dictatorial de Franco.
La represión fue una de las características esenciales del franquismo y de las razones de su pervivencia. La sociedad española fue sometida a una purga masiva. Además de los muertos durante la contienda de ambos bandos, el régimen franquista siguió fusilando a miles de españoles. Se puede estimar que la violencia política y represión durante la guerra trajo consigo la muerte de unos 60.000 franquistas y 90.000 republicanos, de los que unos 20.000 fueron desaparecidos tras paseos y procedimientos represivos irregulares. Se trataba de una represión de status, es decir, que la violencia política y la represión afectó sobre todo a personas con algún tipo de poder en un bando como en otro. Además la conquista franquista del territorio conllevó una inversión de terror que afectó a miles de jornaleros y mineros. Tras el final de la guerra civil, la represión, a través de tribunales militares, supuso la ejecución de unas 60.000 personas. Cerca de 300.000 personas fueron internadas en campos de concentración y cárceles, lo que unido al medio millón de refugiados en el extranjero, constituye el balance de las víctimas de la guerra civil. Los avatares de la guerra mundial trajeron consigo la excarcelación de la mayoría de los presos y el retorno a España de buena parte de los refugiados. Por ejemplo, hacia 1950 el número de presos políticos había descendido a unas 6.000 personas y en 1963 a menos de 1.000 presos condenados. Sin embargo, la sociedad española siguió sometida a una vigilancia y control a través de múltiples servicios de información e instituciones. La Falange pretendió la incorporación a las secciones del partido único de la mayoría de los españoles, una vez depuradas las "responsabilidades" de la guerra. Los instrumentos legales de la represión fueron leyes como la de Responsabilidades Políticas, la de represión de la Masonería y el Comunismo, y la de represión del Bandidaje y el Terrorismo. En 1958 fue creado un Tribuanal especial militar de Actividades Extremistas, presidido por el coronel Eymar, y en 1960 fue promulgado un nuevo decreto-ley de represión del bandidaje y terrorismo. Únicamente en diciembre de 1963 se creó el Tribunal de Orden Público que condenó a cerca de 9.000 personas hasta 1976.
A partir de los años cincuenta, con la fecha de 1953 de parteaguas principal, se entró en una nueva fase de la dictadura. El final del primer franquismo, de la posguerra inmediata, puede caracterizarse por varios factores. La reanudación del descenso de los activos y población agrarias impulsó el cambio social y cultural. En 1952, además, se suprimió el racionamiento y la política autárquica dejó paso al plan de Liberalización u Estabilización económicas de 1959. La liquidación de la resistencia antifranquista de posguerra, a través de la guerrilla o de las plataformas unitarias, abiertas a los disidentes monárquicos o católicos, fue otra de los hechos decisivos de los primeros cincuenta. Pronto apareció una nueva generación antifranquista que no había vivido la guerra civil, así como se reanudaron las protestas sociales apareciendo nuevas disidencias. La salida del aislamiento internacional, gracias al pacto de 1953 con los Estados Unidos y el concordato con el Vaticano, permitió un limitado ingreso de España en el orden occidental de la guerra fría. Este retorno limitado fue ampliándose con el ingreso en las agencias de la ONU y en otras instituciones internacionales como la OCDE.
A partir de la crisis de 1957, y del fracaso del falangista Arrese para "institucionalizar" al régimen de Franco, se impuso un proyecto político autoritario de modernización económica, impulsado por personajes emparentados con el grupo de Acción Española. Buena parte de este personal político estaba vinculado al Opus Dei pero, en general, los ministros ya no representaban a los antiguos grupos o "familias" políticas de la coalicción reaccionaria de la guerra civil. La Ley de Principios del Movimiento y la reforma de la administración del Estado sentaban nuevas bases para una progresiva racionalización del Estado, diferenciándose respecto al gobierno dictatorial.
La entrada en la Organización Europea de Cooperación Económica (luego OCDE) y en el Fondo Monetario Internacional, impulsada por las relaciones comerciales con Estados Unidos y el programa de racionalización productiva, llevó al Gobierno de Franco a la promulgación de la Ley de Liberalización y Estabilización Económicas en julio de 1959 (un año antes se aprobó la ley de convenios colectivos), cuya consecuencia natural fue una tentativa de aproximación a la Comunidad Económica Europea, en febrero de 1962.
En 1962 hubo una nueva crisis de gobierno, tras la generalización de las huelgas obreras, sobre todo en Asturias, y la denuncia del franquismo en Munich desde la tribuna europeísta del Movimiento Europeo. Por primera vez, Franco nombraba al general Muñoz Grandes, vicepresidente del Gobierno. La aproximación a Europa y el cambio social y cultural, obligaron a ensayar unas políticas "liberalizadoras". La reforma de Ley de Prensa, la reforma del Sindicato vertical, la tolerancia hacia las confesiones no católicas o la creación del Tribunal de Orden Público fueron alguna de estas medidas que daban la sensación de una cierta "apertura" política. Los llamados "aperturistas" eran ministros como José Solís, José María Castiella o Manuel Fraga que, aunque estaban vinculados con FET no representaban a la vieja familia falangista. Este grupo sería derrotado en la crisis de 1969, tras la proclamación del príncipe Don Juan Carlos de Borbón como sucesor a la jefatura del estado. Además, en enero de 1967 fue promulgado, tras un reférendum, la Ley Orgánica del Estado que reformaba el Fuero del Trabajo de 1938 y definía al Movimiento Nacional como una "comunión" más que como un partido único. A partir de entonces, el nuevo vicepresidente del gobierno desde 1967, el almirante Carrero Blanco, tuvo un absoluto predominio en la acción de gobierno, accediendo a la presidencia en 1973, poco antes de su asesinato por ETA. Los años de preponderancia de Carrero fueron un periodo de endurecimiento de la política represiva y del control informativo sobre la oposición antifranquista, las diversas disidencias y las protestas sociales. Tras la muerte de Carrero, el antiguo director General de la Policía y ministro de Gobernación, Arias Navarro, asumió la presidencia de unos gobiernos cada vez más vacíos de contenido político y con una clase política crecientemente dividida entre reformistas e inmovilistas. De los primeros surgirá parte de la clase política de UCD y AP durante la transición. Además, algunos sectores reformistas del franquismo crearon nuevas plataformas políticas fuera de las Asociaciones del Movimiento. Entre estas, destacaron FEDISA en torno a Fraga y el grupo Tácito de orientación democristiana.
La protesta del movimiento obrero trajo consigo la creación de nuevos grupos de oposición sindical entre los que destacaba CC.OO y Unión Sindical Obrera (USO), mientras que las fuerzas históricas sindicales crearon Alianzas Sindicales que dieron paso a la reestructuración de UGT desde 1968. El movimiento de las comisiones obreras adquirió su definitiva fisonomía y estabilidad tras las elecciones sindicales de 1963 y 1966. Más que grandes huelgas hubo protestas en la calle asociadas a la negociación colectiva. Los comunistas fueron controlando las coordinadoras de Comisiones Obreras e impulsando algunas jornadas de protesta en la calle en 1966 y 1967 (que eran la primera plasmación real de las convocatorias del PCE de huelgas generales pacíficas a partir de la política de reconciliación de 1956). El obrerismo cristiano, a través de movimientos apostólicos como Hermandades Obreras (HOAC), Vanguardias Obreras y Juventud Obrera (JOC) fueron el "blindaje" legal para el impulso de CC.OO y la creación de grupos de oposición sindical como USO, Acción Sindical de Trabajadores (luego la maoísta Organización Revolucionaria de Trabajadores) y el Frente Obrero de Cataluña (vinculado al partido revolucionario, Frente de Liberación Popular).
Otro de los procesos destacados del tardofranquismo fue la renovación del socialismo español, con el traslado de su dirección a España y la ruptura con un sector de los veteranos del exilio y del interior de España. La reestructuración del PSOE y de la UGT se realizó desde un realce de las posiciones marxistas que permitieran el aglutinamiento de otros grupos y la neutralización de la hegemonía en la protesta social del PCE liderado por Santiago Carrillo.
Además el movimiento de protesta universitaria dio lugar a la creación en 1966 de Sindicatos Democráticos y fue fermento de grupos izquierdistas de ideología maoísta y trotsquista. La disidencia de una parte de la jerarquía católica después del Concilio Vaticano II produjo un fuerte conflicto con la dictadura pues deterioraba uno de los pilares del franquismo desde sus orígenes durante la guerra civil. El mundo de la creación artística e intelectual fue otra de las disidencias esenciales del tardofranquismo.
Lectura: La política exterior del segundo franquismo, 1957-1975
Durante la segunda mitad de los años cincuenta el régimen de Franco completó el ingreso en los organismos internacionales. Al retorno a la Organización Internacional del Trabajo en 1956 se sumó el ingreso en la Organización Europea de Cooperación Económica y el Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, el déficit democrático del Régimen impediría la entrada en organizaciones occidentales y europeas como la OTAN, el Mercado Común y el Consejo de Europa. Incluso la pertenencia a organizaciones internacionales como la OIT y la OECE (luego OCDE) no sería del todo cómoda dado el carácter tripartito (Gobiernos, empleadores y trabajadores) de la primera tribuna y la existencia de comités consultivos sindicales en la segunda.
Pese a todo, a esas alturas, la dictadura había definido a través de los pactos con los Estados Unidos un modus vivendi peculiar con Occidente, manteniendo un nivel mínimo de intercambios bilaterales con los países europeos, iberoamericanos y árabes. Esto no quiere decir que no existieran limitaciones como pondrían de manifiesto, en seguida, el conflicto con Marruecos, la persistencia de una situación colonial en África y la política de liberalización y estabilización económica.
El proyecto Castiella
El nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Fernando María Castiella Maíz, poseía el típico perfil político franquista a secas de la mayor parte de los ministros de los Gobiernos de Franco de la segunda mitad de la dictadura. Aunque Castiella se había iniciado en círculos monárquicos y católicos durante los años de la Segunda República, había derivado hacia posiciones fascistizantes durante la inmediata posguerra. En efecto, en su periodo de camisa azul, siendo director del Instituto de Estudios Políticos, había recomendado la falangistización del cuerpo diplomático y escrito, junto con José María Areilza, el panfleto imperialista Revindicaciones de España. Catedrático de Derecho Internacional, fue ministrable desde 1945, desempeñando las embajadas de Lima y del Vaticano durante el período nacional-católico. Todavía durante los primeros tiempos de su gestión ministerial, debido a una campaña internacional contra la represión, habría de participar en la elaboración de un nuevo panfleto antisocialista titulado ¿Qué pasa en España? El problema del socialismo español, en el que se acusaba al PSOE de complicidad con la violencia anticlerical de los años treinta.
La etapa ministerial de Castiella se extendió durante casi trece años. Una etapa en la que diseñó todo un programa de política exterior para España mediante el cual se pretendía incorporar a nuestro país a la corriente de unificación europea, sin descuidar las tradicionales relaciones con Iberoamérica y los países árabes. España debía alcanzar el estatus de una potencia media europea, ser un igual en el club de las potencias occidentales, mediante una diplomacia pragmática y desideologizada que acallara los recelos ante el leproso, más que centinela, de Occidente. Para ello, la política exterior del régimen de Franco pretendía una relación más paritaria con Estados Unidos y un acercamiento a la Europa comunitaria. De manera secundaria, la estrategia de Castiella contemplaba un realce de las tradicionales relaciones con algunos países iberoamericanos y árabes. Unos vínculos históricos que permitieran una política de prestigio cuya contrapartida descansaría en el apoyo en las tribunas internacionales. Sin embargo, como señala Rosa Pardo, este programa global de política exterior no tuvo suficientemente en cuenta las limitaciones que conllevaba el carácter dictatorial del régimen franquista, sobrevalorando las posibilidades reales de actuación. Obsesionado con la recuperación de Gibraltar, el ministro llegó a la conclusión de la inevitabilidad de la descolonización de Guinea, Ifni y el Sahara si se quería obtener el apoyo a las tesis españolas en los organismos internacionales.
Más dudosa fue su voluntad reformista y, sobre todo, democratizadora del Régimen. Desde luego una política de apertura exterior que trajera consigo un mayor nivel de reconocimiento internacional de España podría ayudar como diría, posteriormente, el ministro de Información y Turismo, Manuel Fraga, a la reforma del régimen de Franco.
Castiella fue, por ejemplo, adalid de la libertad religiosa. Esta cuestión enturbiaba la imagen exterior de España y las relaciones con Estados Unidos y con muchos países europeos. Seguramente con el transcurso de los años su pensamiento político fue evolucionando hacia posiciones más liberales, sobre todo tras la dimisión de su estrecho colaborador José María de Areilza y la celebración del Vaticano II, pero los problemas de la política exterior y sus obsesiones personales, como la cuestión gibraltareña, ocuparon la mayor parte de sus energías.
Sus primeros pasos en el palacio de Santa Cruz trajeron consigo una renovación del personal diplomático y una apuesta por la profesionalización, como de hecho ocurrió en el resto de la Administración española. Para mejorar la imagen del régimen de Franco, Castiella emprendió numerosos viajes por el mundo occidental. Esta diplomacia directa, junto a la mejora de las relaciones bilaterales con la V República Francesa o la República Federal de Alemania, ayudaron al ingreso en los organismos económicos internacionales. De esta manera, se conseguía un respaldo financiero al Plan de Estabilización de 1959.
Especialmente significativa fue la mejora de relaciones con la Francia de De Gaulle. Además de la cooperación militar en Ifni y el Sahara, Francia vendió armamento a España y dificultó la actividad antifranquista de los exiliados. El Gobierno de Franco apoyó a Francia como contrapartida en el problema argelino. El general De Gaulle respaldó la intención española de ingresar en la OTAN al mismo tiempo que buscaba un dócil aliado en sus pretensiones de liderazgo europeo.
La guerra ocultada
Tras la concesión, a remolque de Francia, de la independencia a la zona Norte del protectorado en Marruecos en abril de 1956, las relaciones con el vecino del Sur lejos de mejorar no hicieron sino enturbiarse. Mientras que unas milicias armadas hostigaban a las unidades militares españolas en lfni, Tarfaya y el Sahara, el movimiento nacionalista marroquí Istqlal reivindicaba las imposibles fronteras de un Gran Marruecos que se extendiese a costa de Argelia y Mauritania. Estas reivindicaciones fueron impregnando al resto de los partidos políticos marroquíes y el propio monarca Mohamed V terminó asumiéndolas como objetivos nacionales. En agosto de 1957 el Gobierno del sultán marroquí reclamaba lfni y la zona de Tarfaya. Castiella se mostró dispuesto a negociar y a llevar, incluso, el pleito ante el Tribunal Internacional de La Haya. Sin embargo, en noviembre cerca de 2.000 hombres armados de un Ejército de Liberación atacaron a las guarniciones españolas, que tuvieron que replegarse hacia los principales núcleos urbanos de la costa. Las dificultades de suministro y la prohibición norteamericana para utilizar el armamento más moderno situaron al Ejército español en una grave tesitura que traía el recuerdo de los desastres ocurridos en las primeras décadas del siglo. Hubo que esperar a la colaboración francesa que, mediante una convergencia de operaciones, permitió la expulsión de las unidades irregulares marroquíes en febrero de 1958. Estas operaciones de limpieza coincidieron en el tiempo con una rebelión de la población bereber de la antigua zona de protectorado español en el Rif. Unos meses después, en junio, se alcanzaba el alto el fuego de una pequeña guerra que, sin embargo, había costado la vida a más de 200 españoles: 152 muertos, 58 desaparecidos y 518 heridos.
Al devolver la zona Sur del Protectorado –la región de Tarfaya– en abril de 1958, España pretendía dar por concluido el proceso de descolonización en Marruecos. Sin embargo, la voluntad de resistencia española en lfni y el Sahara pronto habría de enfrentarse a un nacionalismo marroquí que extendía sus reivindicaciones a las plazas de soberanía (Ceuta y Melilla) y los peñones. Las últimas tropas españolas abandonaron las zonas del protectorado en Marruecos en 1961, mientras que la mayor parte de la población española residente tuvo que emigrar y desmantelar sus intereses.
Diez años más tarde de esta guerra olvidada, en enero de 1969, España cedió el territorio de lfni a Marruecos. Un territorio que si bien no había figurado nunca en el texto que estableció el Protectorado en 1912, había sido concedido a España mediante un tratado colonialista tras la guerra con Marruecos de 1860. Con esta concesión, el Gobierno de Franco quizá esperaba que Marruecos congelara su presión sobre las plazas de soberanía y el territorio sahariano, sobre el que se hicieron grandes inversiones.
La ofensiva europea
El 9 de febrero de 1962 el Gobierno de Franco, a través del ministro Castiella, solicitó del Mercado Común una apertura de negociaciones para la asociación con vistas a una adhesión futura. Esta fórmula tenía implicaciones políticas pues pocos meses antes la Asamblea Parlamentaria de la CEE había aprobado el informe Birkelbalch, que establecía que tanto la asociación como la adhesión plena exigían la existencia o la tendencia hacia un cierto nivel de desarrollo económico, de compromiso con el bloque occidental y de sistema democrático. Aunque las expectativas de la mayoría del Gobierno de Franco eran puramente económicas, puede ser que la elección por Castiella de la fórmula de la asociación implicara una voluntad de apertura política del Régimen.
La reacción de los Gobiernos ante la petición española fue positiva en los casos de Alemania y Francia, mientras que otras potencias europeas evitaron un pronunciamiento prematuro. Por el contrario, la petición de asociación desató rápidamente campañas de opinión antifranquistas. No en vano en esas fechas se habían reactivado las comisiones para España de las Internacionales políticas y sindicales de orientación socialista y democristiana. Además, el grupo socialista de la Asamblea Parlamentaria europea presentó una moción que rechazaba siquiera el inicio de las conversaciones. No obstante, el Consejo de Ministros de la CEE realizó un acuse de recibo de la petición del Gobierno de Franco y, en mayo, el Consejo de Europa recomendó algún tipo de asociación económica siempre que se aprobaran cambios políticos. La coincidencia de la petición de asociación con las huelgas generalizadas de Asturias y el País Vasco y, sobre todo, con la represión de los participantes en el Coloquio europeísta de Munich, originó una nueva campaña internacional de condena contra el régimen franquista. Por ejemplo, las intersindicales presentaron una solicitud de una misión de investigación ante las medidas represivas y varias quejas ante el comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo.
El cambio del Gobierno de Franco de julio de 1962 permitió contrapesar algo la mala imagen internacional que había traído consigo tanto la represión como las concentraciones y discursos de contenido antiliberal.
En enero de 1963 el Consejo de Ministros de la CEE trató la cuestión española. El Gobierno de Bélgica fue el más beligerante contra la petición de España, alegando la falta de libertad religiosa de los no católicos. Lo más decisivo fue, no obstante, el veto de De Gaulle hacia la solicitud británica de adhesión. Este veto paralizó todas las negociaciones. Dos años después de la primera solicitud, Madrid volvió a insistir ante el Mercado Común. En julio de 1964, la respuesta de Bruselas se limitaba a aceptar la discusión de los problemas que el desarrollo del Mercado Común planteaba a España sin considerar la perspectiva de la asociación. Aunque Castiella, cada vez más pesimista, siguió buscando vías para eliminar los obstáculos políticos, las propias dificultades internas de la CEE, como la actitud francesa hacia el Reino Unido o la política agrícola, reducían al mínimo las expectativas españolas. Hacia 1965 quedó claro que no se podía esperar ninguna concesión política del Mercado Común. Mientras que los aperturistas del Régimen habían esperado algún tipo de reconocimiento europeo que impulsara los cambios internos, las instituciones comunitarias exigían reformas democratizadoras antes de la asociación. Los lazos entre la dictadura de Franco y la Comunidad Económica Europea habrían de circunscribirse a las relaciones comerciales. Por fin, en 1967, cinco años después de la primera solicitud española, la CEE ofreció un Acuerdo Preferencial. Esta oferta europea, aunque era mucho mejor que un mero acuerdo comercial, tenía un contenido exclusivamente técnico. Tras tres años de negociaciones, llevadas por el ex ministro Ullastres, en julio de 1970 terminó firmándose el Acuerdo Preferencial.
El amigo americano
Además de los sueños de una homologación europea, la otra gran apuesta de la gestión de Castiella para la normalización de España en Occidente fue la obtención de una relación más equilibrada con Estados Unidos que cubriese las necesidades defensivas españolas. A pesar de los pactos, el Ejército español seguía teniendo un armamento anticuado y el material más moderno no podía utilizarlo, ante la creciente amenaza marroquí. Sin duda, otros países europeos con bases americanas habían recibido mucha más ayuda. Las bases norteamericanas tenían armamento atómico, por lo que la amenaza de una conflagración nuclear afectaba claramente a España. Además, la independencia de los países norteafricanos era percibida por Franco o Carrero con el peligro añadido de una probable expansión del bloque comunista.
Aunque Washington había respaldado, a través de los organismos económicos internacionales, la nueva política de liberalización económica del régimen de Franco no estaba dispuesto a aumentar la ayuda económica directa y la cesión de material militar ni a prescindir de bases cercanas a grandes núcleos urbanos, como la de Torrejón.
En este contexto la visita de Eisenhower a Madrid en diciembre de 1959 fue, además de propaganda e imagen para el Régimen, el colofón de la firma de los pactos bilaterales pero no trajo consigo una mejora del nivel de ayuda como esperaban el Gobierno de Franco y los militares. La llegada al poder de la administración demócrata de Kennedy no ayudó, desde luego, a mejorar las expectativas franquistas. Además de la falta de apoyo en Marruecos, el Gobierno norteamericano pareció en un primer momento dar alas a la oposición antifranquista, presionando para que España se desmarcara de posiciones colonialistas como las que mantenía Portugal. Para colmo, Kennedy recibió con gran indignación la posición independiente de Franco respecto al régimen revolucionario cubano.
Al mismo tiempo que se pedía la apertura de negociaciones con el Mercado Común, el Gobierno decidió el envío del abogado liberal Antonio Garrigues a la embajada en Washington, dadas sus relaciones personales con la familia Kennedy, con el objeto de mejorar el nivel económico de contrapartidas por las bases militares. Aunque enseguida quedó claro que las dificultades presupuestarias norteamericanas limitaban la posibilidad de una mejora de la ayuda económica y militar, Garrigues recomendó la negociación de una contrapartida política. Se pretendía sustituir los pactos bilaterales por un tratado de cooperación o seguridad, que implicaba un difícil refrendo por las cámaras legislativas norteamericanas, así como de conseguir un apoyo decidido en los organismos internacionales y en las candidaturas españolas hacia. la OTAN y la CEE.
En septiembre de 1962, una vez que las expectativas europeas habían recibido un jarro de agua fría, por lo que el apoyo estadounidense cobraba mayor relieve, se iniciaron las conversaciones para la renegociación de los pactos. Además de las contrapartidas políticas, los militares españoles realizaron unas peticiones exorbitantes de suministros. La administración Kennedy rechazó ambas peticiones, por lo que al régimen de Franco sólo le quedaba la posibilidad de la denuncia de los pactos para posteriormente negociar una prórroga de los mismos. Esfumada la posibilidad de sumarse a un eje militar entre Francia y Alemania, el Gobierno de Franco tuvo que contentarse con la renovación de los convenios con Estados Unidos como fuera. Finalmente, el 26 de septiembre de 1963 los pactos recibían una prórroga por otros cinco años sin apenas cambios. Desde una perspectiva simbólica el texto reconocía la importancia de España en Occidente, obligándose los americanos a negociar cualquier ampliación de la utilización de las bases y a apoyar a España en los organismos internacionales. Los 1.000 millones de dólares que habían esperado inicialmente los militares españoles se quedaron en la modesta cifra de 150 millones. La cláusula secreta de activación automática de las bases permanecía como en 1953. Los norteamericanos podían utilizar Rota para los submarinos nucleares sin contrapartida alguna y ni siquiera la declaración conjunta establecía un compromiso claro con la defensa de España.
La descolonización de Guinea
Tras el fracaso del proyecto de homologación europeo y de equilibrio con Estados Unidos, el ministro Castiella regresó a sus obsesiones nacionalistas. La política de prestigio con Iberoamérica y los países árabes cobró mayor importancia, sobre todo una vez que el ministro decidió plantear la cuestión gibraltareña en las Naciones Unidas. La internacionalización del problema de Gibraltar exigía resolver los restos de colonialismo español en África. Mientras que el almirante Carrero Blanco consideraba prematura la independencia de la nominalmente, desde 1959, provincia española de Guinea, Castiella era consciente de las implicaciones que la persistencia del colonialismo tenía para las aspiraciones hacia la CEE y Gibraltar. Finalmente, en agosto de 1963, el Gobierno de Franco concedió un régimen de autonomía como primer paso para la independencia plena. Un referéndum estableció un año después el régimen autonómico que reconocía a los guineanos algo que estaba vedado para los españoles: partidos políticos y asamblea representativa. No obstante, Carrero, desde la Presidencia de Gobierno, hizo que se aprobaron planes de desarrollo para Guinea, deseando retrasar al máximo la descolonización exigida por la ONU. A la reticencia de Carrero, se unieron la resistencia de los colonos españoles, el secesionismo de los bubis de la isla de Fernando Poo y las divisiones de los nacionalistas guineanos. Tras varios aplazamientos, en 1967 se reunió una Conferencia Constitucional que preparase la independencia. Al final, el político Macías Nguema consiguió aglutinar a disidentes de varios partidos y hacerse con la presidencia de Guinea en la segunda vuelta electoral frente al candidato oficial prohispano y a los representantes genuinos del nacionalismo del movimiento MONALIGE. El 12 de octubre de 1968, día de la fiesta de la Hispanidad, Guinea Ecuatorial conseguía la independencia.
El proceso de descolonización de Guinea fue realizado un tanto precipitadamente, debido a la cuestión de Gibraltar, y de manera muy lesiva para los intereses españoles. En marzo de 1969, los dirigentes del MONALIGE intentaron derribar a Macías contando con el conocimiento y apoyo tácito del Gobierno español. El fracaso del golpe desató una feroz represión que conduciría a una sangrienta dictadura. La situación de los colonos y las tropas españolas se hizo insostenible. El Gobierno de Franco ordenó la evacuación y retiró la ayuda económica a Guinea, dejando sumido en el caos al nuevo país.
La cuestión gibraltareña
Una vez que la diplomacia española se sumó al criterio descolonizador de las Naciones Unidas en septiembre de 1963, la cuestión de Gibraltar pasó a un primer plano de los objetivos del ministro Castiella. Desde septiembre de 1964 las resoluciones de la ONU pasaron a ser favorables a las tesis españolas de descolonización, por lo que Castiella intentó compensar los avances en el objetivo de la recuperación del Peñón con sus fracasos ante Europa y Estados Unidos. La internacionalización del contencioso con el Reino Unido trajo consigo el diseño de una diplomacia multilateral dirigida a la obtención del voto de los países árabes y latinoamericanos. Los gestos diplomáticos de independencia ante los Estados Unidos y el bloque occidental se multiplicaron. Por ejemplo, se mantuvo el apoyo a la causa palestina y se intentó seguir una política independiente ante Cuba. El comportamiento y el discurso de los representantes españoles en los Organismos Internacionales tendió a distanciarse de las potencias occidentales para acentuar los contenidos tercermundistas. Otra línea de acción exterior consistió en un trabajo por la seguridad colectiva en el Mediterráneo, que limitase los riesgos de confrontación Este-Oeste y justificase el retorno de Gibraltar.
Además Castiella inició una política de bloqueo y sanciones hacia Gibraltar que entorpecía las actividades económicas de la colonia británica y el funcionamiento de la base militar. Esta política de enfrentamiento con Londres limitó las posibilidades españolas ante la OTAN y enturbió las negociaciones con los Estados Unidos.
Las resoluciones favorables a los intereses españoles en Naciones Unidas eran un símbolo de la mejora de imagen del Régimen fuera de Occidente. Desde diciembre de 1967 la ONU se inclinó claramente por las tesis españolas, lo que acentuó los rasgos nacionalistas del ministro Castiella. El compromiso descolonizador había permitido la suma de 73 votos favorables a las tesis españolas contra 19 y 27 abstenciones. Sin embargo, el Gobierno británico hizo caso omiso de la resolución de la ONU, promulgando un nuevo texto constitucional en mayo de 1969 que ampliaba la autonomía de Gibraltar.
La diplomacia franquista pretendía ligar la reivindicación de Gibraltar con una vinculación más estrecha con Occidente. Sin embargo, el empecinamiento de Castiella llevó las relaciones con Gran Bretaña a un verdadero callejón sin salida. Además, los Estados Unidos no tomaron en cuenta las aspiraciones españolas respecto a la Roca prefiriendo mantener las líneas de su estrecha relación con los británicos. La huida hacia adelante de Castiella, por ejemplo, en octubre de 1969 cerraba la frontera y cortaba las comunicaciones telefónicas a Gibraltar, terminó siendo contraproducente para los intereses españoles. Además del fuerte enfrentamiento con el Reino Unido, la obcecación de Castiella hizo que peligrara la renovación de los acuerdos con los Estados Unidos.
La diplomacia del tardofranquismo
Tras la caída de Castiella, el nuevo ministro de Exteriores, Gregorio López Bravo, intentó quitar hierro a la cuestión gibraltareña. Aunque la frontera siguió cerrada, el régimen franquista abandonó las campañas de prensa y no volvió a plantear la cuestión ante las Naciones Unidas. Las conversaciones bilaterales no permitieron la resolución del contencioso sino que, al contrario, favorecieron las maniobras dilatorias del Gobierno de Gran Bretaña. Además, las tentativas de estrangular la vida económica del Peñón terminaron reforzando los sentimientos de identidad nacional probritánicos de la colonia.
El ya veterano ministro Gregorio López Bravo, presente en los Gobiernos de Franco con la cartera de Industria desde 1962, mantenía un perfil de dinamismo y brillantez. Su formación de ingeniero naval y su bagaje previo en Industria imprimieron un realce a los aspectos económicos y comerciales de las relaciones exteriores. López Bravo, aunque estaba vinculado al sector tecnócrata, terminó enfrentándose al todopoderoso almirante Carrero, debido al intervencionismo de éste en las relaciones con los Estados Unidos y el problema del Sahara. Su independencia y pragmatismo permitieron, además del enfriamiento del contencioso gibraltareño, concluir las negociaciones con la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos en junio de 1970. El nuevo ministro fue mucho más consciente que su antecesor de las limitaciones exteriores que conllevaba la existencia de un régimen dictatorial y del peso real de España en la comunidad internacional.
Una vez resuelta la renovación de los acuerdos con los Estados Unidos, López Bravo pudo explotar las líneas de diplomacia multilateral diseñadas por Castiella, estableciendo también relaciones con los países del bloque comunista. Esta peculiar apertura al Este, que todavía provocaba tensiones en el seno de la clase política franquista, permitió el establecimiento de relaciones consulares y acuerdos comerciales con la mayoría de los Estados comunistas. Incluso se llegaron a establecer relaciones diplomáticas plenas con países como la República Democrática Alemana o la República Popular China, que tenían problemas de reconocimiento internacional dada su división y la existencia de otros Estados prooccidentales. Al final de la dictadura únicamente países como México o Yugoslavia continuaban reconociendo oficialmente al Gobierno de la República española en el exilio.
La mejora de la posición española ante los organismos internacionales permitió el acceso en 1972 a un puesto en el Consejo de Administración de la OIT y el desempeño de la presidencia de las Naciones Unidas. Por otro lado, en mayo de 1970 se firmaba un Protocolo adicional al Tratado de Amistad con Portugal que consolidaba las ya tradicionales relaciones con el régimen salazarista.
A pesar de su pragmatismo, López Bravo no pudo evitar que los contenciosos con el Vaticano y las relaciones con Marruecos erosionaran su posición en el Gobierno de Franco. Tras la clausura de la Conferencia de Seguridad Europea de Helsinki, en la que España desempeñó cierto protagonismo con un discurso de tercera vía que permitiera el establecimiento de una zona de seguridad colectiva en el Mediterráneo, se produjo su cese.
En junio de 1973 era nombrado ministro Laureano López Rodo. Estrecho colaborador de Carrero, su gestión en Exteriores fue paralela al breve periodo de presidencia del Gobierno del almirante. Sus objetivos principales pasaban por la preparación de la renegociación de los pactos con los Estados Unidos, la obtención de mayores concesiones de la CEE y, sobre todo, la mejora de relaciones con el Vaticano. Otra política innovadora, abortada por cambios políticos como el asesinato de Carrero o la revolución portuguesa, fue un proyecto de unión arancelaria hispano-portuguesa.
Entre diciembre de 1973 y la muerte de Franco, Pedro Cortina Mauri desempeñó la cartera de Exteriores. La situación de agonía del régimen de Franco no fue, desde luego, la más propicia para una gestión diplomática brillante. Además la coyuntura exterior no fue nada favorable con nuestros vecinos más cercanos. Al temor al contagio de la revolución portuguesa, se unió la amenaza de guerra con Marruecos. De nuevo, la continuidad de las relaciones con los Estados Unidos cobró absoluta prioridad.
En el mes de julio de 1974 se firmaba una declaración conjunta hispano-norteamericana que señalaba que los acuerdos bilaterales se insertaban dentro del marco de la defensa occidental y de la seguridad en el Mediterráneo. España deseaba reforzar el anclaje con el bloque occidental mediante la integración en la OTAN o bien una garantía explícita estadounidense de cobertura defensiva. Si esto no era políticamente factible, los pactos con Estados Unidos debían facilitar ayuda suficiente para que España pudiese hacerse cargo de su seguridad de forma independiente. Ni el ingreso en la OTAN ni la elevación de los pactos a la categoría de Tratado Defensivo fueron posibles. Mientras que a la adhesión española al Pacto Atlántico se oponían países como Gran Bretaña, Noruega o Dinamarca, el Senado norteamericano era reacio a nuevos compromisos exteriores con regímenes problemáticos, en un contexto de escalada bélica en el Sureste asiático.
Tras un periodo de deterioro de las relaciones con Estados Unidos, debido al escaso eco que tenían las peticiones de mayor ayuda y a su política promarroquí, en el que se llegó a la idea del desmantelamiento de la mayor parte de las bases militares. Franco envió a Cortina a Washington para que firmara un acuerdo marco que permitiera la renovación de los pactos bilaterales. El 27 de septiembre de 1975 el acuerdo era firmado en una coyuntura de casi guerra con Marruecos en el Sahara y de nueva condena internacional del régimen debido a los fusilamientos de activistas del FRAP y ETA.
El abandono del Sahara
La presencia española en África llegó a su fin con el abandono del Sahara en 1975. Se ponía final así a un siglo de colonialismo débil y sustitutorio tras la independencia de las posesiones americanas. Este territorio era, en principio, mucho menos problemático que la antiguas colonias de lfni y Guinea y el protectorado de Marruecos. Habitado por una decenas de miles de personas, pertenecientes a tribus nómadas, el Sahara Occidental era en su mayoría desértico y la presencia efectiva de España era todavía muy reciente. Todavía durante los años cincuenta la Administración había llevado a cabo exploraciones científicas como aquella en la que, por ejemplo, participó el etnógrafo Julio Caro Baroja. Hasta el descubrimiento de las reservas de fosfatos, los intereses económicos españoles se limitaban a unos cuantos asentamientos en la costa que permitieran la explotación de los recursos pesqueros.
El territorio saharaui había estado integrado administrativamente en la denominada África Occidental Española hasta su conversión en provincia al final de los años cincuenta. En un primer momento, Castiella pensó en el abandono del Sahara mediante un referéndum, al mismo tiempo que se procedía a la entrega de Ifni a Marruecos y a la independencia de Guinea. La situación se complicó cuando a las reivindicaciones de un Gran Marruecos se sumaron las apetencias argelinas y mauritanas. Además, estallaron conflictos pesqueros con Marruecos debido a la ampliación unilateral por este último de sus aguas jurisdiccionales. Por un tiempo, Marruecos pareció virar a posiciones que defendían la autodeterminación del Sahara debido a las maniobras dilatorias de la Administración española. En realidad, el territorio saharahui nunca había estado históricamente vinculado al reino de Marruecos, manteniendo los sultanes únicamente relaciones comerciales con las tribus nómadas.
En 1974 España concedió cierto grado de autonomía al Sahara, impulsando un partido político prohispano que contrapesara la creciente influencia del independentista Frente Polisario. El contencioso hispano-marroquí se trasladó al Tribunal Internacional de La Haya. Los planes de descolonización de la administración española parecía que llegarían por una vez a buen puerto pero la enfermedad de Franco precipitó la situación. Al mismo tiempo que el Tribunal Internacional fallaba favorablemente a las tesis españolas en octubre de 1975, el monarca marroquí Hassan II decidió aprovechar la coyuntura para montar la operación conocida como la marcha verde. Varios cientos de miles de marroquíes se presentaron como una marea humana ante la frontera del Sahara.
El Gobierno de Arias Navarro, ante la inminencia de la muerte de Franco, decidió eludir sus compromisos internacionales para la autodeterminación del Sahara, tratando de enfriar el conflicto con Marruecos, que parecía derivar hacia el estallido de una guerra. La debilidad final del régimen de Franco permitió la rápida firma de un tratado en Madrid con Marruecos y Mauritania en noviembre de 1975. Al mismo tiempo que el Príncipe don Juan Carlos visitaba a las tropas españolas acantonadas en el desierto saharahui, el ministro del Movimiento José Solís había sido enviado a Marruecos para desactivar el conflicto. Otra gestión importante fue la realizada, a iniciativa del jefe del Estado en funciones, por Colón de Carvajal con el secretario de Estado norteamericano, Henry Kissinger. Por el Tratado de Madrid, España cedía la administración del Sahara a Marruecos y Mauritania con un vago compromiso para que las nuevas potencias administradoras del territorio procediesen más tarde a su descolonización. Al comienzo de 1976, según las tropas españolas abandonaban el Sahara, se iniciaba una guerra de resistencia del Frente Polisario, apoyado por Argelia, que impediría una dominación estable marroquí y provocaría la retirada mauritana en 1979.
La dictadura de Franco iba a terminar su vida resolviendo in extremis su amarre con Estados Unidos y, por tanto, su vinculación con Occidente, así como completando la descolonización de sus posesiones africanas. Pero el endurecimiento de la represión durante 1975 y el ajusticiamiento de cinco terroristas en el mes de septiembre, iban a desencadenar una última oleada de protestas de la opinión pública mundial. El anacronismo político del franquismo se reflejaba en una casi absoluta soledad en el seno de la comunidad internacional.
Además de la retirada de varios embajadores europeos se produjo un incidente con el presidente Luis Echeverría de México. La República Mexicana, sin relaciones diplomáticas con España desde el final de la guerra civil, denunció al régimen franquista ante las Naciones Unidas, suspendiendo incluso las comunicaciones y el tráfico comercial entre ambos países. La Comunidad Económica Europea paralizó las negociaciones para un progresivo desarme arancelario. Hubo protestas, manifestaciones y hasta asaltos a las legaciones diplomáticas españolas. Perdido el apoyo de aliados tradicionales como Portugal y el Vaticano, al régimen de Franco sólo le quedaba la endeble amistad con algunos regímenes iberoamericanos y árabes.
Abdón Mateos y Álvaro Soto, El franquismo. Desarrollo, Tecnocracia y protesta social, 1957-1975, Madrid, Arlanza, 2006, pp. 121-140.
Pese a todo, a esas alturas, la dictadura había definido a través de los pactos con los Estados Unidos un modus vivendi peculiar con Occidente, manteniendo un nivel mínimo de intercambios bilaterales con los países europeos, iberoamericanos y árabes. Esto no quiere decir que no existieran limitaciones como pondrían de manifiesto, en seguida, el conflicto con Marruecos, la persistencia de una situación colonial en África y la política de liberalización y estabilización económica.
El proyecto Castiella
El nuevo ministro de Asuntos Exteriores, Fernando María Castiella Maíz, poseía el típico perfil político franquista a secas de la mayor parte de los ministros de los Gobiernos de Franco de la segunda mitad de la dictadura. Aunque Castiella se había iniciado en círculos monárquicos y católicos durante los años de la Segunda República, había derivado hacia posiciones fascistizantes durante la inmediata posguerra. En efecto, en su periodo de camisa azul, siendo director del Instituto de Estudios Políticos, había recomendado la falangistización del cuerpo diplomático y escrito, junto con José María Areilza, el panfleto imperialista Revindicaciones de España. Catedrático de Derecho Internacional, fue ministrable desde 1945, desempeñando las embajadas de Lima y del Vaticano durante el período nacional-católico. Todavía durante los primeros tiempos de su gestión ministerial, debido a una campaña internacional contra la represión, habría de participar en la elaboración de un nuevo panfleto antisocialista titulado ¿Qué pasa en España? El problema del socialismo español, en el que se acusaba al PSOE de complicidad con la violencia anticlerical de los años treinta.
La etapa ministerial de Castiella se extendió durante casi trece años. Una etapa en la que diseñó todo un programa de política exterior para España mediante el cual se pretendía incorporar a nuestro país a la corriente de unificación europea, sin descuidar las tradicionales relaciones con Iberoamérica y los países árabes. España debía alcanzar el estatus de una potencia media europea, ser un igual en el club de las potencias occidentales, mediante una diplomacia pragmática y desideologizada que acallara los recelos ante el leproso, más que centinela, de Occidente. Para ello, la política exterior del régimen de Franco pretendía una relación más paritaria con Estados Unidos y un acercamiento a la Europa comunitaria. De manera secundaria, la estrategia de Castiella contemplaba un realce de las tradicionales relaciones con algunos países iberoamericanos y árabes. Unos vínculos históricos que permitieran una política de prestigio cuya contrapartida descansaría en el apoyo en las tribunas internacionales. Sin embargo, como señala Rosa Pardo, este programa global de política exterior no tuvo suficientemente en cuenta las limitaciones que conllevaba el carácter dictatorial del régimen franquista, sobrevalorando las posibilidades reales de actuación. Obsesionado con la recuperación de Gibraltar, el ministro llegó a la conclusión de la inevitabilidad de la descolonización de Guinea, Ifni y el Sahara si se quería obtener el apoyo a las tesis españolas en los organismos internacionales.
Más dudosa fue su voluntad reformista y, sobre todo, democratizadora del Régimen. Desde luego una política de apertura exterior que trajera consigo un mayor nivel de reconocimiento internacional de España podría ayudar como diría, posteriormente, el ministro de Información y Turismo, Manuel Fraga, a la reforma del régimen de Franco.
Castiella fue, por ejemplo, adalid de la libertad religiosa. Esta cuestión enturbiaba la imagen exterior de España y las relaciones con Estados Unidos y con muchos países europeos. Seguramente con el transcurso de los años su pensamiento político fue evolucionando hacia posiciones más liberales, sobre todo tras la dimisión de su estrecho colaborador José María de Areilza y la celebración del Vaticano II, pero los problemas de la política exterior y sus obsesiones personales, como la cuestión gibraltareña, ocuparon la mayor parte de sus energías.
Sus primeros pasos en el palacio de Santa Cruz trajeron consigo una renovación del personal diplomático y una apuesta por la profesionalización, como de hecho ocurrió en el resto de la Administración española. Para mejorar la imagen del régimen de Franco, Castiella emprendió numerosos viajes por el mundo occidental. Esta diplomacia directa, junto a la mejora de las relaciones bilaterales con la V República Francesa o la República Federal de Alemania, ayudaron al ingreso en los organismos económicos internacionales. De esta manera, se conseguía un respaldo financiero al Plan de Estabilización de 1959.
Especialmente significativa fue la mejora de relaciones con la Francia de De Gaulle. Además de la cooperación militar en Ifni y el Sahara, Francia vendió armamento a España y dificultó la actividad antifranquista de los exiliados. El Gobierno de Franco apoyó a Francia como contrapartida en el problema argelino. El general De Gaulle respaldó la intención española de ingresar en la OTAN al mismo tiempo que buscaba un dócil aliado en sus pretensiones de liderazgo europeo.
La guerra ocultada
Tras la concesión, a remolque de Francia, de la independencia a la zona Norte del protectorado en Marruecos en abril de 1956, las relaciones con el vecino del Sur lejos de mejorar no hicieron sino enturbiarse. Mientras que unas milicias armadas hostigaban a las unidades militares españolas en lfni, Tarfaya y el Sahara, el movimiento nacionalista marroquí Istqlal reivindicaba las imposibles fronteras de un Gran Marruecos que se extendiese a costa de Argelia y Mauritania. Estas reivindicaciones fueron impregnando al resto de los partidos políticos marroquíes y el propio monarca Mohamed V terminó asumiéndolas como objetivos nacionales. En agosto de 1957 el Gobierno del sultán marroquí reclamaba lfni y la zona de Tarfaya. Castiella se mostró dispuesto a negociar y a llevar, incluso, el pleito ante el Tribunal Internacional de La Haya. Sin embargo, en noviembre cerca de 2.000 hombres armados de un Ejército de Liberación atacaron a las guarniciones españolas, que tuvieron que replegarse hacia los principales núcleos urbanos de la costa. Las dificultades de suministro y la prohibición norteamericana para utilizar el armamento más moderno situaron al Ejército español en una grave tesitura que traía el recuerdo de los desastres ocurridos en las primeras décadas del siglo. Hubo que esperar a la colaboración francesa que, mediante una convergencia de operaciones, permitió la expulsión de las unidades irregulares marroquíes en febrero de 1958. Estas operaciones de limpieza coincidieron en el tiempo con una rebelión de la población bereber de la antigua zona de protectorado español en el Rif. Unos meses después, en junio, se alcanzaba el alto el fuego de una pequeña guerra que, sin embargo, había costado la vida a más de 200 españoles: 152 muertos, 58 desaparecidos y 518 heridos.
Al devolver la zona Sur del Protectorado –la región de Tarfaya– en abril de 1958, España pretendía dar por concluido el proceso de descolonización en Marruecos. Sin embargo, la voluntad de resistencia española en lfni y el Sahara pronto habría de enfrentarse a un nacionalismo marroquí que extendía sus reivindicaciones a las plazas de soberanía (Ceuta y Melilla) y los peñones. Las últimas tropas españolas abandonaron las zonas del protectorado en Marruecos en 1961, mientras que la mayor parte de la población española residente tuvo que emigrar y desmantelar sus intereses.
Diez años más tarde de esta guerra olvidada, en enero de 1969, España cedió el territorio de lfni a Marruecos. Un territorio que si bien no había figurado nunca en el texto que estableció el Protectorado en 1912, había sido concedido a España mediante un tratado colonialista tras la guerra con Marruecos de 1860. Con esta concesión, el Gobierno de Franco quizá esperaba que Marruecos congelara su presión sobre las plazas de soberanía y el territorio sahariano, sobre el que se hicieron grandes inversiones.
La ofensiva europea
El 9 de febrero de 1962 el Gobierno de Franco, a través del ministro Castiella, solicitó del Mercado Común una apertura de negociaciones para la asociación con vistas a una adhesión futura. Esta fórmula tenía implicaciones políticas pues pocos meses antes la Asamblea Parlamentaria de la CEE había aprobado el informe Birkelbalch, que establecía que tanto la asociación como la adhesión plena exigían la existencia o la tendencia hacia un cierto nivel de desarrollo económico, de compromiso con el bloque occidental y de sistema democrático. Aunque las expectativas de la mayoría del Gobierno de Franco eran puramente económicas, puede ser que la elección por Castiella de la fórmula de la asociación implicara una voluntad de apertura política del Régimen.
La reacción de los Gobiernos ante la petición española fue positiva en los casos de Alemania y Francia, mientras que otras potencias europeas evitaron un pronunciamiento prematuro. Por el contrario, la petición de asociación desató rápidamente campañas de opinión antifranquistas. No en vano en esas fechas se habían reactivado las comisiones para España de las Internacionales políticas y sindicales de orientación socialista y democristiana. Además, el grupo socialista de la Asamblea Parlamentaria europea presentó una moción que rechazaba siquiera el inicio de las conversaciones. No obstante, el Consejo de Ministros de la CEE realizó un acuse de recibo de la petición del Gobierno de Franco y, en mayo, el Consejo de Europa recomendó algún tipo de asociación económica siempre que se aprobaran cambios políticos. La coincidencia de la petición de asociación con las huelgas generalizadas de Asturias y el País Vasco y, sobre todo, con la represión de los participantes en el Coloquio europeísta de Munich, originó una nueva campaña internacional de condena contra el régimen franquista. Por ejemplo, las intersindicales presentaron una solicitud de una misión de investigación ante las medidas represivas y varias quejas ante el comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo.
El cambio del Gobierno de Franco de julio de 1962 permitió contrapesar algo la mala imagen internacional que había traído consigo tanto la represión como las concentraciones y discursos de contenido antiliberal.
En enero de 1963 el Consejo de Ministros de la CEE trató la cuestión española. El Gobierno de Bélgica fue el más beligerante contra la petición de España, alegando la falta de libertad religiosa de los no católicos. Lo más decisivo fue, no obstante, el veto de De Gaulle hacia la solicitud británica de adhesión. Este veto paralizó todas las negociaciones. Dos años después de la primera solicitud, Madrid volvió a insistir ante el Mercado Común. En julio de 1964, la respuesta de Bruselas se limitaba a aceptar la discusión de los problemas que el desarrollo del Mercado Común planteaba a España sin considerar la perspectiva de la asociación. Aunque Castiella, cada vez más pesimista, siguió buscando vías para eliminar los obstáculos políticos, las propias dificultades internas de la CEE, como la actitud francesa hacia el Reino Unido o la política agrícola, reducían al mínimo las expectativas españolas. Hacia 1965 quedó claro que no se podía esperar ninguna concesión política del Mercado Común. Mientras que los aperturistas del Régimen habían esperado algún tipo de reconocimiento europeo que impulsara los cambios internos, las instituciones comunitarias exigían reformas democratizadoras antes de la asociación. Los lazos entre la dictadura de Franco y la Comunidad Económica Europea habrían de circunscribirse a las relaciones comerciales. Por fin, en 1967, cinco años después de la primera solicitud española, la CEE ofreció un Acuerdo Preferencial. Esta oferta europea, aunque era mucho mejor que un mero acuerdo comercial, tenía un contenido exclusivamente técnico. Tras tres años de negociaciones, llevadas por el ex ministro Ullastres, en julio de 1970 terminó firmándose el Acuerdo Preferencial.
El amigo americano
Además de los sueños de una homologación europea, la otra gran apuesta de la gestión de Castiella para la normalización de España en Occidente fue la obtención de una relación más equilibrada con Estados Unidos que cubriese las necesidades defensivas españolas. A pesar de los pactos, el Ejército español seguía teniendo un armamento anticuado y el material más moderno no podía utilizarlo, ante la creciente amenaza marroquí. Sin duda, otros países europeos con bases americanas habían recibido mucha más ayuda. Las bases norteamericanas tenían armamento atómico, por lo que la amenaza de una conflagración nuclear afectaba claramente a España. Además, la independencia de los países norteafricanos era percibida por Franco o Carrero con el peligro añadido de una probable expansión del bloque comunista.
Aunque Washington había respaldado, a través de los organismos económicos internacionales, la nueva política de liberalización económica del régimen de Franco no estaba dispuesto a aumentar la ayuda económica directa y la cesión de material militar ni a prescindir de bases cercanas a grandes núcleos urbanos, como la de Torrejón.
En este contexto la visita de Eisenhower a Madrid en diciembre de 1959 fue, además de propaganda e imagen para el Régimen, el colofón de la firma de los pactos bilaterales pero no trajo consigo una mejora del nivel de ayuda como esperaban el Gobierno de Franco y los militares. La llegada al poder de la administración demócrata de Kennedy no ayudó, desde luego, a mejorar las expectativas franquistas. Además de la falta de apoyo en Marruecos, el Gobierno norteamericano pareció en un primer momento dar alas a la oposición antifranquista, presionando para que España se desmarcara de posiciones colonialistas como las que mantenía Portugal. Para colmo, Kennedy recibió con gran indignación la posición independiente de Franco respecto al régimen revolucionario cubano.
Al mismo tiempo que se pedía la apertura de negociaciones con el Mercado Común, el Gobierno decidió el envío del abogado liberal Antonio Garrigues a la embajada en Washington, dadas sus relaciones personales con la familia Kennedy, con el objeto de mejorar el nivel económico de contrapartidas por las bases militares. Aunque enseguida quedó claro que las dificultades presupuestarias norteamericanas limitaban la posibilidad de una mejora de la ayuda económica y militar, Garrigues recomendó la negociación de una contrapartida política. Se pretendía sustituir los pactos bilaterales por un tratado de cooperación o seguridad, que implicaba un difícil refrendo por las cámaras legislativas norteamericanas, así como de conseguir un apoyo decidido en los organismos internacionales y en las candidaturas españolas hacia. la OTAN y la CEE.
En septiembre de 1962, una vez que las expectativas europeas habían recibido un jarro de agua fría, por lo que el apoyo estadounidense cobraba mayor relieve, se iniciaron las conversaciones para la renegociación de los pactos. Además de las contrapartidas políticas, los militares españoles realizaron unas peticiones exorbitantes de suministros. La administración Kennedy rechazó ambas peticiones, por lo que al régimen de Franco sólo le quedaba la posibilidad de la denuncia de los pactos para posteriormente negociar una prórroga de los mismos. Esfumada la posibilidad de sumarse a un eje militar entre Francia y Alemania, el Gobierno de Franco tuvo que contentarse con la renovación de los convenios con Estados Unidos como fuera. Finalmente, el 26 de septiembre de 1963 los pactos recibían una prórroga por otros cinco años sin apenas cambios. Desde una perspectiva simbólica el texto reconocía la importancia de España en Occidente, obligándose los americanos a negociar cualquier ampliación de la utilización de las bases y a apoyar a España en los organismos internacionales. Los 1.000 millones de dólares que habían esperado inicialmente los militares españoles se quedaron en la modesta cifra de 150 millones. La cláusula secreta de activación automática de las bases permanecía como en 1953. Los norteamericanos podían utilizar Rota para los submarinos nucleares sin contrapartida alguna y ni siquiera la declaración conjunta establecía un compromiso claro con la defensa de España.
La descolonización de Guinea
Tras el fracaso del proyecto de homologación europeo y de equilibrio con Estados Unidos, el ministro Castiella regresó a sus obsesiones nacionalistas. La política de prestigio con Iberoamérica y los países árabes cobró mayor importancia, sobre todo una vez que el ministro decidió plantear la cuestión gibraltareña en las Naciones Unidas. La internacionalización del problema de Gibraltar exigía resolver los restos de colonialismo español en África. Mientras que el almirante Carrero Blanco consideraba prematura la independencia de la nominalmente, desde 1959, provincia española de Guinea, Castiella era consciente de las implicaciones que la persistencia del colonialismo tenía para las aspiraciones hacia la CEE y Gibraltar. Finalmente, en agosto de 1963, el Gobierno de Franco concedió un régimen de autonomía como primer paso para la independencia plena. Un referéndum estableció un año después el régimen autonómico que reconocía a los guineanos algo que estaba vedado para los españoles: partidos políticos y asamblea representativa. No obstante, Carrero, desde la Presidencia de Gobierno, hizo que se aprobaron planes de desarrollo para Guinea, deseando retrasar al máximo la descolonización exigida por la ONU. A la reticencia de Carrero, se unieron la resistencia de los colonos españoles, el secesionismo de los bubis de la isla de Fernando Poo y las divisiones de los nacionalistas guineanos. Tras varios aplazamientos, en 1967 se reunió una Conferencia Constitucional que preparase la independencia. Al final, el político Macías Nguema consiguió aglutinar a disidentes de varios partidos y hacerse con la presidencia de Guinea en la segunda vuelta electoral frente al candidato oficial prohispano y a los representantes genuinos del nacionalismo del movimiento MONALIGE. El 12 de octubre de 1968, día de la fiesta de la Hispanidad, Guinea Ecuatorial conseguía la independencia.
El proceso de descolonización de Guinea fue realizado un tanto precipitadamente, debido a la cuestión de Gibraltar, y de manera muy lesiva para los intereses españoles. En marzo de 1969, los dirigentes del MONALIGE intentaron derribar a Macías contando con el conocimiento y apoyo tácito del Gobierno español. El fracaso del golpe desató una feroz represión que conduciría a una sangrienta dictadura. La situación de los colonos y las tropas españolas se hizo insostenible. El Gobierno de Franco ordenó la evacuación y retiró la ayuda económica a Guinea, dejando sumido en el caos al nuevo país.
La cuestión gibraltareña
Una vez que la diplomacia española se sumó al criterio descolonizador de las Naciones Unidas en septiembre de 1963, la cuestión de Gibraltar pasó a un primer plano de los objetivos del ministro Castiella. Desde septiembre de 1964 las resoluciones de la ONU pasaron a ser favorables a las tesis españolas de descolonización, por lo que Castiella intentó compensar los avances en el objetivo de la recuperación del Peñón con sus fracasos ante Europa y Estados Unidos. La internacionalización del contencioso con el Reino Unido trajo consigo el diseño de una diplomacia multilateral dirigida a la obtención del voto de los países árabes y latinoamericanos. Los gestos diplomáticos de independencia ante los Estados Unidos y el bloque occidental se multiplicaron. Por ejemplo, se mantuvo el apoyo a la causa palestina y se intentó seguir una política independiente ante Cuba. El comportamiento y el discurso de los representantes españoles en los Organismos Internacionales tendió a distanciarse de las potencias occidentales para acentuar los contenidos tercermundistas. Otra línea de acción exterior consistió en un trabajo por la seguridad colectiva en el Mediterráneo, que limitase los riesgos de confrontación Este-Oeste y justificase el retorno de Gibraltar.
Además Castiella inició una política de bloqueo y sanciones hacia Gibraltar que entorpecía las actividades económicas de la colonia británica y el funcionamiento de la base militar. Esta política de enfrentamiento con Londres limitó las posibilidades españolas ante la OTAN y enturbió las negociaciones con los Estados Unidos.
Las resoluciones favorables a los intereses españoles en Naciones Unidas eran un símbolo de la mejora de imagen del Régimen fuera de Occidente. Desde diciembre de 1967 la ONU se inclinó claramente por las tesis españolas, lo que acentuó los rasgos nacionalistas del ministro Castiella. El compromiso descolonizador había permitido la suma de 73 votos favorables a las tesis españolas contra 19 y 27 abstenciones. Sin embargo, el Gobierno británico hizo caso omiso de la resolución de la ONU, promulgando un nuevo texto constitucional en mayo de 1969 que ampliaba la autonomía de Gibraltar.
La diplomacia franquista pretendía ligar la reivindicación de Gibraltar con una vinculación más estrecha con Occidente. Sin embargo, el empecinamiento de Castiella llevó las relaciones con Gran Bretaña a un verdadero callejón sin salida. Además, los Estados Unidos no tomaron en cuenta las aspiraciones españolas respecto a la Roca prefiriendo mantener las líneas de su estrecha relación con los británicos. La huida hacia adelante de Castiella, por ejemplo, en octubre de 1969 cerraba la frontera y cortaba las comunicaciones telefónicas a Gibraltar, terminó siendo contraproducente para los intereses españoles. Además del fuerte enfrentamiento con el Reino Unido, la obcecación de Castiella hizo que peligrara la renovación de los acuerdos con los Estados Unidos.
La diplomacia del tardofranquismo
Tras la caída de Castiella, el nuevo ministro de Exteriores, Gregorio López Bravo, intentó quitar hierro a la cuestión gibraltareña. Aunque la frontera siguió cerrada, el régimen franquista abandonó las campañas de prensa y no volvió a plantear la cuestión ante las Naciones Unidas. Las conversaciones bilaterales no permitieron la resolución del contencioso sino que, al contrario, favorecieron las maniobras dilatorias del Gobierno de Gran Bretaña. Además, las tentativas de estrangular la vida económica del Peñón terminaron reforzando los sentimientos de identidad nacional probritánicos de la colonia.
El ya veterano ministro Gregorio López Bravo, presente en los Gobiernos de Franco con la cartera de Industria desde 1962, mantenía un perfil de dinamismo y brillantez. Su formación de ingeniero naval y su bagaje previo en Industria imprimieron un realce a los aspectos económicos y comerciales de las relaciones exteriores. López Bravo, aunque estaba vinculado al sector tecnócrata, terminó enfrentándose al todopoderoso almirante Carrero, debido al intervencionismo de éste en las relaciones con los Estados Unidos y el problema del Sahara. Su independencia y pragmatismo permitieron, además del enfriamiento del contencioso gibraltareño, concluir las negociaciones con la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos en junio de 1970. El nuevo ministro fue mucho más consciente que su antecesor de las limitaciones exteriores que conllevaba la existencia de un régimen dictatorial y del peso real de España en la comunidad internacional.
Una vez resuelta la renovación de los acuerdos con los Estados Unidos, López Bravo pudo explotar las líneas de diplomacia multilateral diseñadas por Castiella, estableciendo también relaciones con los países del bloque comunista. Esta peculiar apertura al Este, que todavía provocaba tensiones en el seno de la clase política franquista, permitió el establecimiento de relaciones consulares y acuerdos comerciales con la mayoría de los Estados comunistas. Incluso se llegaron a establecer relaciones diplomáticas plenas con países como la República Democrática Alemana o la República Popular China, que tenían problemas de reconocimiento internacional dada su división y la existencia de otros Estados prooccidentales. Al final de la dictadura únicamente países como México o Yugoslavia continuaban reconociendo oficialmente al Gobierno de la República española en el exilio.
La mejora de la posición española ante los organismos internacionales permitió el acceso en 1972 a un puesto en el Consejo de Administración de la OIT y el desempeño de la presidencia de las Naciones Unidas. Por otro lado, en mayo de 1970 se firmaba un Protocolo adicional al Tratado de Amistad con Portugal que consolidaba las ya tradicionales relaciones con el régimen salazarista.
A pesar de su pragmatismo, López Bravo no pudo evitar que los contenciosos con el Vaticano y las relaciones con Marruecos erosionaran su posición en el Gobierno de Franco. Tras la clausura de la Conferencia de Seguridad Europea de Helsinki, en la que España desempeñó cierto protagonismo con un discurso de tercera vía que permitiera el establecimiento de una zona de seguridad colectiva en el Mediterráneo, se produjo su cese.
En junio de 1973 era nombrado ministro Laureano López Rodo. Estrecho colaborador de Carrero, su gestión en Exteriores fue paralela al breve periodo de presidencia del Gobierno del almirante. Sus objetivos principales pasaban por la preparación de la renegociación de los pactos con los Estados Unidos, la obtención de mayores concesiones de la CEE y, sobre todo, la mejora de relaciones con el Vaticano. Otra política innovadora, abortada por cambios políticos como el asesinato de Carrero o la revolución portuguesa, fue un proyecto de unión arancelaria hispano-portuguesa.
Entre diciembre de 1973 y la muerte de Franco, Pedro Cortina Mauri desempeñó la cartera de Exteriores. La situación de agonía del régimen de Franco no fue, desde luego, la más propicia para una gestión diplomática brillante. Además la coyuntura exterior no fue nada favorable con nuestros vecinos más cercanos. Al temor al contagio de la revolución portuguesa, se unió la amenaza de guerra con Marruecos. De nuevo, la continuidad de las relaciones con los Estados Unidos cobró absoluta prioridad.
En el mes de julio de 1974 se firmaba una declaración conjunta hispano-norteamericana que señalaba que los acuerdos bilaterales se insertaban dentro del marco de la defensa occidental y de la seguridad en el Mediterráneo. España deseaba reforzar el anclaje con el bloque occidental mediante la integración en la OTAN o bien una garantía explícita estadounidense de cobertura defensiva. Si esto no era políticamente factible, los pactos con Estados Unidos debían facilitar ayuda suficiente para que España pudiese hacerse cargo de su seguridad de forma independiente. Ni el ingreso en la OTAN ni la elevación de los pactos a la categoría de Tratado Defensivo fueron posibles. Mientras que a la adhesión española al Pacto Atlántico se oponían países como Gran Bretaña, Noruega o Dinamarca, el Senado norteamericano era reacio a nuevos compromisos exteriores con regímenes problemáticos, en un contexto de escalada bélica en el Sureste asiático.
Tras un periodo de deterioro de las relaciones con Estados Unidos, debido al escaso eco que tenían las peticiones de mayor ayuda y a su política promarroquí, en el que se llegó a la idea del desmantelamiento de la mayor parte de las bases militares. Franco envió a Cortina a Washington para que firmara un acuerdo marco que permitiera la renovación de los pactos bilaterales. El 27 de septiembre de 1975 el acuerdo era firmado en una coyuntura de casi guerra con Marruecos en el Sahara y de nueva condena internacional del régimen debido a los fusilamientos de activistas del FRAP y ETA.
El abandono del Sahara
La presencia española en África llegó a su fin con el abandono del Sahara en 1975. Se ponía final así a un siglo de colonialismo débil y sustitutorio tras la independencia de las posesiones americanas. Este territorio era, en principio, mucho menos problemático que la antiguas colonias de lfni y Guinea y el protectorado de Marruecos. Habitado por una decenas de miles de personas, pertenecientes a tribus nómadas, el Sahara Occidental era en su mayoría desértico y la presencia efectiva de España era todavía muy reciente. Todavía durante los años cincuenta la Administración había llevado a cabo exploraciones científicas como aquella en la que, por ejemplo, participó el etnógrafo Julio Caro Baroja. Hasta el descubrimiento de las reservas de fosfatos, los intereses económicos españoles se limitaban a unos cuantos asentamientos en la costa que permitieran la explotación de los recursos pesqueros.
El territorio saharaui había estado integrado administrativamente en la denominada África Occidental Española hasta su conversión en provincia al final de los años cincuenta. En un primer momento, Castiella pensó en el abandono del Sahara mediante un referéndum, al mismo tiempo que se procedía a la entrega de Ifni a Marruecos y a la independencia de Guinea. La situación se complicó cuando a las reivindicaciones de un Gran Marruecos se sumaron las apetencias argelinas y mauritanas. Además, estallaron conflictos pesqueros con Marruecos debido a la ampliación unilateral por este último de sus aguas jurisdiccionales. Por un tiempo, Marruecos pareció virar a posiciones que defendían la autodeterminación del Sahara debido a las maniobras dilatorias de la Administración española. En realidad, el territorio saharahui nunca había estado históricamente vinculado al reino de Marruecos, manteniendo los sultanes únicamente relaciones comerciales con las tribus nómadas.
En 1974 España concedió cierto grado de autonomía al Sahara, impulsando un partido político prohispano que contrapesara la creciente influencia del independentista Frente Polisario. El contencioso hispano-marroquí se trasladó al Tribunal Internacional de La Haya. Los planes de descolonización de la administración española parecía que llegarían por una vez a buen puerto pero la enfermedad de Franco precipitó la situación. Al mismo tiempo que el Tribunal Internacional fallaba favorablemente a las tesis españolas en octubre de 1975, el monarca marroquí Hassan II decidió aprovechar la coyuntura para montar la operación conocida como la marcha verde. Varios cientos de miles de marroquíes se presentaron como una marea humana ante la frontera del Sahara.
El Gobierno de Arias Navarro, ante la inminencia de la muerte de Franco, decidió eludir sus compromisos internacionales para la autodeterminación del Sahara, tratando de enfriar el conflicto con Marruecos, que parecía derivar hacia el estallido de una guerra. La debilidad final del régimen de Franco permitió la rápida firma de un tratado en Madrid con Marruecos y Mauritania en noviembre de 1975. Al mismo tiempo que el Príncipe don Juan Carlos visitaba a las tropas españolas acantonadas en el desierto saharahui, el ministro del Movimiento José Solís había sido enviado a Marruecos para desactivar el conflicto. Otra gestión importante fue la realizada, a iniciativa del jefe del Estado en funciones, por Colón de Carvajal con el secretario de Estado norteamericano, Henry Kissinger. Por el Tratado de Madrid, España cedía la administración del Sahara a Marruecos y Mauritania con un vago compromiso para que las nuevas potencias administradoras del territorio procediesen más tarde a su descolonización. Al comienzo de 1976, según las tropas españolas abandonaban el Sahara, se iniciaba una guerra de resistencia del Frente Polisario, apoyado por Argelia, que impediría una dominación estable marroquí y provocaría la retirada mauritana en 1979.
La dictadura de Franco iba a terminar su vida resolviendo in extremis su amarre con Estados Unidos y, por tanto, su vinculación con Occidente, así como completando la descolonización de sus posesiones africanas. Pero el endurecimiento de la represión durante 1975 y el ajusticiamiento de cinco terroristas en el mes de septiembre, iban a desencadenar una última oleada de protestas de la opinión pública mundial. El anacronismo político del franquismo se reflejaba en una casi absoluta soledad en el seno de la comunidad internacional.
Además de la retirada de varios embajadores europeos se produjo un incidente con el presidente Luis Echeverría de México. La República Mexicana, sin relaciones diplomáticas con España desde el final de la guerra civil, denunció al régimen franquista ante las Naciones Unidas, suspendiendo incluso las comunicaciones y el tráfico comercial entre ambos países. La Comunidad Económica Europea paralizó las negociaciones para un progresivo desarme arancelario. Hubo protestas, manifestaciones y hasta asaltos a las legaciones diplomáticas españolas. Perdido el apoyo de aliados tradicionales como Portugal y el Vaticano, al régimen de Franco sólo le quedaba la endeble amistad con algunos regímenes iberoamericanos y árabes.
Abdón Mateos y Álvaro Soto, El franquismo. Desarrollo, Tecnocracia y protesta social, 1957-1975, Madrid, Arlanza, 2006, pp. 121-140.
DOCUMENTOS
Liquidación de la guerrilla, 1947
Prieto a Cárdenas, agosto 1939 (archivo Prieto, Madrid)
LECTURAS
Abdón Mateos, "Represión, propaganda, información", Dictadura y antifranquismo, Historia del Presente 9, Madrid, Eneida, 2007.
Abdón Mateos, "La guerra continúa. Ayuda a los refugiados y acción republicana en el exilio", Seminario Instituto Ortega, marzo 2007 www.ucm.es/info/historia/ortega/2-07.pdf
VÍDEOS
El franquismo, fascismo y dictadura
Negrín en el exilio
1 comentario:
Abdón me ha gustado reencontrarte y leerte tus textos. Un abrazo
Miguel Ángel Yuste
Publicar un comentario